ЗВЕРНЕННЯ КПД ЩОДО ЗАКОНОПРОЕКТУ №4581

28 квітня 2014 року                                                     Голові Комітету Верховної Ради України
вих. № 1/04-2014                                                                                          з питань прав людини,
національних меншин та міжнаціональних відносин
Пацкану Валерію Васильовичу

Звернення Коаліції з протидії дискримінації

з приводу законопроекту №4581

27 березня 2014 року в Верховній Раді зареєстровано законопроект №4581 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» — результат дуже швидкої роботи Міністерства юстиції України в рамках повернення на шлях європейської інтеграції та виконання вимог Плану з лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України (ПДВЛ).

Безумовно вітаючи той факт, що уряд України повернувся до процесу вдосконалення антидискримінаційного законодавства, Коаліція з протидії дискримінації в Україні (КПД) вимушена констатувати, що законопроект № 4581 не вирішує всіх нагальних проблем.

Іще торік КПД неодноразово заявляла про вади чинного ЗУ «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні» та зверталась зі своїми пропозиціями до Міністерства юстиції. Коаліцією також були надані експертні коментарі до попередньої спроби Мін’юсту та уряду покращити закон — законопроекту № 2342 за підписом Азарова. Аналізуючи теперішній законопроект № 4581, констатуємо, що майже всі наші експертні зауваження були проігноровані.

Де-факто законопроект № 4581 — це той самий законопроект № 2342, з якого на догоду гомофобним настроям прибрали додаткову захищену ознаку «сексуальна орієнтація», що її було запропоновано ввести до Кодексу законів про працю України. Попри це, в пояснювальній записці до законопроекту зазначено:

«Проект Закону розроблено з метою врахування міжнародних стандартів та рекомендацій у сфері захисту прав та свобод людини і громадянина, а також зауважень до Закону України “Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні”», висловлених міжнародними експертами щодо: визначення термінів, які вживаються у Законі; розширення переліку ознак, дискримінація за якими забороняється; сфери дії Закону; форм дискримінації; повноважень Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини».

На думку деяких депутатів,  саме включення торік сексуальної орієнтації та ґендерної ідентичності до переліку захищених антидискримінаційних ознак (як наполягали експерти з прав людини та питань рівності та недискримінації), завадило прийняти такі зміни, оскільки проти них виступали, не розібравшись у суті питання, релігійні організації та батьківські комітети. Саме під тиском таких неаргументованих протестів та бажаючи зберегти популярність навіть ціною невиконання національних зобов’язань за ПДЛВ, народні депутати так і не спромоглися проголосувати за законопроект № 2342 у 2013 році.

Цікавою є позиція розробника законопроекту — Мін’юсту — щодо консультацій із громадськістю, які провести було неможливо, адже законопроект писали надто швидко, чи не протягом одного-двох днів:

«В основу проекту Закону було покладено проект Закону України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо запобігання та протидії дискримінації в Україні” (реєстр. № 2342 від 19 лютого 2013 року), внесений на розгляд Верховної Ради України Кабінетом Міністрів України. Цей проект разом з супровідними документами до нього було відразу розміщено на офіційному веб-сайті Верховної Ради України. Усі пропозиції та звернення щодо внесеного на розгляд Парламенту проекту, які в подальшому надійшли до Міністерства юстиції, були опрацьовані в установленому порядку.»

КПД змушена зазначити, що «опрацювання в установленому порядку» в цьому випадку означає «проігноровано», адже жодне зауваження громадських організацій до законопроекту № 2342 не було враховано та, відповідно, не знайшло відображення в новому законопроекті № 4581.

Законопроект, спрямований на вдосконалення антидискримінаційного законодавства, повинен розроблятися з урахуванням позиції громадянського суспільства, адже він стосується захисту прав людини (відповідно до постанови КМУ від 3 листопада 2010 року № 996). Тому КПД наполягає на залученні громадянського суспільства до процесу доопрацювання законопроекту до другого читання. Крім того, розвиток антидискримінаційного законодавства повинен бути спрямований на розвиток прав людини в Україні та створення ефективних механізмів їх захисту, а не на бажання якнайшвидше лібералізувати візовий режим з ЄС. Адже захист від дискримінації потрібен українським громадянам і громадянкам, а не чиновникам Євросоюзу. Зміни повинні вноситися не на догоду єврочиновникам чи з огляду на вподобання українських депутатів, але задля створення ефективного механізму захисту усіх дискримінованих груп.

Розуміючи, що прогресивні зміни до антидискримінаційного законодавства — це одна з вимог ПДЛВ, яку уряд розглядає як перешкоду на шляху до другої фази Плану дій, а відповідно — намагається «усунути» якомога швидше, КПД наголошує, що:

По-перше, законопроект, спрямований на вдосконалення антидискримінаційного законодавства, повинен розроблятися з урахуванням позиції громадянського суспільства, адже він стосується захисту прав людини (відповідно до постанови КМУ від 3 листопада 2010 року № 996). Тому КПД наполягає на залученні громадянського суспільства до процесу доопрацювання законопроекту до другого читання.

По-друге, передбачені законопроектом зміни до різних законів України потребують уточнень та покращень.  КПД змушена зазначити, що попередні рекомендації Ради Європи, ЄС та українських експертів і експерток щодо розширення переліку захищених ознак не може бути виконана включенням лише такої ознаки як «громадянство».  КПД наполягає, що перелік захищених ознак повинен бути не тільки відкритим, але й базуватись на соціальних реаліях, а тому — бути максимально широким і включати в себе також експліцитну заборону дискримінації за такими ознаками як «сексуальна орієнтація» та «ґендерна ідентичність», адже ЛГБТ є в Україні однією з найбільш маргіналізованих спільнот, яка потребує захисту та визнання прав на рівні з усіма. Це питання не вирішено в даному законопроекті та залишається відкритим до наступних намагань змінити та вдосконалити антидискримінаційне законодавство.

По-трете, безумовним надбанням нового законопроекту є розширення форм дискримінації та додання «оголошеного наміру про дискримінацію» та «пособництва у дискримінації», однак формулювання цих положень та відсутність запропонованих змін до ККУ та АКУ можуть призвести до труднощів у їх практичному застосуванні. Крім того, «оголошеного наміру про дискримінацію» вже закріплено в адміністративному праві, тобто дублювання норм може призвести до плутанини у застосуванні.

По-четверте, в статті 4 законопроекту мова повинна йти скоріше про відмову у застосуванні «розумного пристосування» для досягнення правової визначеності.

По-п’яте, запропоноване розширення обов’язків Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, з одного боку, свідчать про бажання надати цій інституції більше повноважень, а з іншого – без змін до бюджету та без розширення професійного складу секретаріату омбудсмена, говорити про ефективне впровадження запропонованої зміни неможливо. Розширення функцій Уповноваженого, згідно з яким він/вона «вносить пропозиції щодо вдосконалення законодавства про запобігання та протидію дискримінації, застосування та припинення позитивних дій»,потребує дальшого уточнення, адже незрозумілий порядок внесення та врахування таких пропозицій, особливо враховуючи відсутність законодавчої ініціативи в Уповноваженого. Незрозумілим залишилася пропозиція розробника, згідно з якою омбудсмен «надає висновки у справах про дискримінацію на вимогу суду»: потрібно чітко встановити статус таких висновків, процедуру їх запиту тощо.

По-шосте, на експертну думку КПД, варто відмовитися від запропонованого в законопроекті запровадження позитивних дій виключно на підставі закону, адже це надмірно бюрократизує ініціативи та створює перешкоди для реалізації місцевих і короткострокових заходів, за які повинні відповідати органи місцевої влади та самоврядування і окремі органи виконавчої влади.

По-восьме, вважаємо доцільним визначити той спектр дій, які не підпадають під поняття дискримінації.

По-дев’яте, вважаючи на позицію окремих депутатів та партій, наголошуємо, що виключення із законопроекту запропонованої зміни до статті 60 ЦПК призведе до зменшення рівня захищеності позивачів та ускладнить роботу судів. Запропоновано норма жодним чином не перешкоджає дотриманню «презумпції невинуватості», як хибно вважають деякі депутати. Важливо розрізняти цивільний та кримінальний процеси. Крім того, принцип розподілу та перенесення тягарю доведення є одним із базових принципів, які застосовує у свої практиці у справах про дискримінацію Європейський Суд з прав людини, практика та рішення якого є обов’язковими до виконання Україною.  

Наголошуємо, що зміни у контексті вдосконалення антидискримінаційного законодавства потрібно вносити не лише до профільного закону, але й до Кримінального, Цивільного, Адміністративного та Трудового Кодексів, що на жаль, вже не можна зробити в рамках існуючого законопроекту, але повинно залишитися завданням для Верховної Ради на майбутнє.

З огляду на викладене вище, КПД пропонує Комітетові з питань прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин створити робочу групу із залученням експертів та експерток громадянського суспільства для дальшої роботи над законопроектом № 4581. КПД готова надати експертну підтримку, напрацьовані експертні пропозиції та іншу допомогу в роботі як над удосконаленням цього законопроекту, так і в розробці інших законодавчих актів, що стосуються запобігання та протидії дискримінації в Україні.

Завантажити текст Звернення